Trân trọng giới thiệu bài viết của TS. Nguyễn Sĩ Dũng chia sẻ một góc nhìn về con đường đổi mới.
 |
Trong nỗ lực đổi mới nền quản trị quốc gia thì đổi mới quy trình lập pháp là quan trọng nhất. Ảnh: Quang Khánh |
Quản trị quốc gia cũng giống như mọi nền quản trị khác, bao gồm hai phần cấu thành quan trọng, đó là ban hành các quyết định và thực thi các quyết định.
Phần cấu thành quan trọng đầu tiên là ban hành quyết định. Quyết định nếu sai, nếu kém chất lượng thì thực thi có giỏi mấy cũng khó lòng mang lại kết quả mong muốn. Trong các quyết định thì quyết định lập pháp là quan trọng nhất, bởi chúng tác động đến đông đảo công chúng, thậm chí tới tất cả mọi công dân. Quyết định lập pháp có hiệu lực không chỉ một lần, mà rất dài lâu, cho đến khi bị bãi bỏ hoặc sửa đổi.
 |
TS. Nguyễn Sĩ Dũng |
Do vậy, trong nỗ lực đổi mới nền quản trị quốc gia thì đổi mới quy trình lập pháp là quan trọng nhất. Quy trình này phải đổi mới cả công đoạn do Chính phủ đảm nhiệm và công đoạn do Quốc hội đảm nhiệm.
Trước hết, về logic, một quy trình có hai công đoạn thì mỗi công đoạn phải có một ý nghĩa riêng. Mỗi công đoạn cần bổ sung giá trị gia tăng cho sản phẩm được sáng tạo ra. Với quy trình lập pháp, công đoạn Chính phủ là xác định vấn đề và thiết kế chính sách (để xử lý vấn đề); công đoạn Quốc hội là thẩm định và thông qua chính sách (biến chính sách thành pháp luật).
Về công đoạn Chính phủ, có thể bao gồm 5 bước: 1- Nhận biết vấn đề; 2- Nghiên cứu, phân tích và đề ra chính sách để xử lý vấn đề; 3- Đánh giá tác động của chính sách; 4- Phê chuẩn chính sách (trong hệ thống của nước ta, chính sách có thể cần được cả các cơ quan tương ứng của Đảng phê chuẩn); 5- Soạn thảo văn bản pháp luật để thể chế hoá chính sách. Theo đó, soạn thảo văn bản pháp luật chỉ là bước sau cùng của công đoạn Chính phủ.
Chính phủ, cùng với các bộ, ngành là những cơ quan hành pháp điều hành công việc hàng ngày của đất nước. Do tính chất nói trên, các cơ quan hành pháp thường nhận biết sớm nhất các vấn đề đang phát sinh của cuộc sống. Để xử lý các vấn đề phát sinh, trong không ít trường hợp, ban hành pháp luật là giải pháp hữu hiệu nhất. Đây cũng là lý do giải thích tại sao tuyệt đại đa số các sáng kiến lập pháp ở nước ta, cũng như ở tất cả các nước trên thế giới, đều là của Chính phủ (hành pháp). Tuy nhiên, điều cần được nhấn mạnh ở đây là: không phải bất cứ vấn đề nào cũng xử lý được bằng pháp luật. Những vấn đề không do hành vi của con người gây ra thì không thể xử lý được bằng cách điều chỉnh hành vi, nghĩa là không xử lý được bằng cách ban hành pháp luật.
Điều chỉnh hành vi bằng cách ban hành pháp luật là một công việc hết sức tốn kém. Nếu không có các nỗ lực rất lớn tiếp theo nhằm phổ biến pháp luật và áp đặt việc tuân thủ, thì không xử lý được vấn đề. Đây cũng là lý do giải thích tại sao phải tổ chức nghiên cứu và đánh giá tác động của chính sách trước khi đề ra các chính sách và giải pháp lập pháp. Các bộ và các cơ quan của Chính phủ cần có năng lực nghiên cứu và đánh giá tác động của chính sách và phải có các bộ phận tương ứng để triển khai những công việc này. Theo kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới, đây là những bộ phận quan trọng nhất của các bộ.
Sau khi chính sách lập pháp được Chính phủ phê chuẩn, công việc soạn thảo văn bản pháp luật mới thật sự bắt đầu. Đây chính là việc “dịch” chính sách thành các mệnh lệnh hành động. Công việc này cần do những chuyên gia giỏi về lĩnh vực soạn thảo văn bản pháp luật đảm nhận. Đây là điểm nước ta rất thiếu. Thực tế, chất lượng của việc soạn thảo văn bản pháp luật ở nước ta còn nhiều hạn chế. Điều dễ thấy là trong nhiều văn bản, thay vì những quy phạm mạch lạc để điều chỉnh hành vi, lại chỉ có một loạt tuyên bố về chính sách theo kiểu “Nhà nước tạo điều kiện...”, “Nhà nước có chính sách hỗ trợ...”. Thiếu chuyên gia giỏi về soạn thảo văn bản là một thách thức lớn cho khát vọng đổi mới nền quản trị quốc gia, theo đó, để thực sự đổi mới nền quản trị quốc gia, việc cần làm nhất là phải lấp khoảng trống nhân sự chuyên ngành này.
 |
Một góc Thủ đô Hà Nội. Ảnh: Vũ Long |
Trong khi chưa có nhiều chuyên gia đúng nghĩa, thì việc soạn thảo văn bản pháp luật nên tập trung về một mối. Có thể thành lập một cơ quan chuyên soạn thảo văn bản pháp luật (gọi là Cục soạn thảo văn bản pháp luật chẳng hạn) trực thuộc Chính phủ hoặc Bộ Tư pháp. Các bộ chuyên ngành làm nhiệm vụ nghiên cứu và đánh giá tác động của chính sách. Khi chính sách đã được Chính phủ phê chuẩn, sẽ được chuyển về cơ quan chuyên môn này để “dịch” thành pháp luật. Trường hợp giữ nguyên quy trình như hiện nay thì các vụ pháp chế ở tất cả các bộ cần được tăng cường, trước hết là tăng cường về chuyên gia soạn thảo văn bản pháp luật.
Về công đoạn Quốc hội, tính thẩm định của công đoạn này phải được làm rõ với các bước thiết kế mạch lạc.
Quốc hội là cơ quan đại diện cho Nhân dân. Pháp luật được ban hành là để điều chỉnh hành vi của người dân. Có thể, đối tượng điều chỉnh khác nhau ở mỗi dự luật, nhưng trong bất cứ trường hợp nào, những đối tượng này đều là người dân mà các đại biểu Quốc hội đại diện. Chính vì vậy, ý nghĩa quan trọng nhất của công đoạn Quốc hội là thẩm định các dự luật trên cơ sở lợi ích của Nhân dân.
Tuy nhiên, Nhân dân là một khái niệm rất rộng. Trong không ít trường hợp, lợi ích của tầng lớp này chưa hẳn đã trùng lặp với lợi ích của tầng lớp khác. Cho nên, Quốc hội còn có vai trò bảo đảm sự hài hoà giữa các lợi ích. Nếu ở công đoạn Quốc hội, các đại biểu cũng đi vào thảo luận những vấn đề về kỹ thuật văn bản và câu chữ, thì thực ra đây là chuyện làm thay công việc của người khác, mà cụ thể là việc của các chuyên gia soạn thảo văn bản.
Với chức năng thẩm định, công đoạn Quốc hội cần trải qua 6 bước: 1- Giới thiệu cho các đại biểu về vấn đề phát sinh và chính sách lập pháp được đề ra để xử lý; 2- Các đại biểu phải có thời gian nghiên cứu, trao đổi ý kiến với các chuyên gia và các cử tri của mình về dự luật và về tác động của nó tới các đối tượng khác nhau trong xã hội; 3- Quốc hội phải thảo luận xem có nhất trí với chính sách được đề ra hay không, đồng thời thông qua quá trình thảo luận này gửi đi những thông điệp cần thiết cho xã hội; 4- Các ý kiến phản hồi của Nhân dân phải được Ủy ban có liên quan của Quốc hội tiếp thu để hoàn thiện văn bản; 5- Ủy ban báo cáo cho Quốc hội về việc tiếp thu ý kiến, việc chỉnh sửa dự luật và kiến nghị của mình; 6- Quốc hội thông qua văn bản (hoặc không thông qua). Với cùng tính chất, quy trình thông qua pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội cũng cần tuân theo các bước như trên. Như vậy, chúng ta sẽ tránh được sự trùng lặp và hiện tượng một việc làm hai lần.
Nghị viện nhiều nước trên thế giới thường áp dụng quy trình 3 lần đọc để thông qua một dự luật. Lần đọc là dịch nguyên nghĩa từ “reading” trong tiếng Anh. Thực ra nó chỉ có nghĩa là một thủ tục trong công đoạn nghị viện của quy trình lập pháp. Không một nghị viện nào trên thế giới đọc toàn văn dự thảo luật trước phiên họp toàn thể. Quốc tế thông qua luật qua 3 lần đọc thì cũng bao gồm tất cả các bước được nói ở trên.
Tại Việt Nam, việc Quốc hội xem xét và thông qua các dự luật đã từng bước được đổi mới theo cùng quy trình như vậy. Tuy nhiên, các bước của công đoạn Quốc hội cần được thiết kế mạch lạc và sáng tỏ hơn. Ví dụ, sau khi dự luật được trình, các đại biểu phải có thời gian để nghiên cứu, trao đổi với các chuyên gia và cử tri. Khi các đại biểu có đầy đủ thông tin về tác động của dự luật và các lợi ích bị ảnh hưởng, Quốc hội mới bắt đầu thảo luận chính sách mà dự luật đề ra.
Để đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, cạnh tranh hiệu quả, điểm quan trọng nữa là phải củng cố và đổi mới hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội. Các cơ quan này phải thật sự là “đầu dây thần kinh của Quốc hội đối với cuộc sống”, là kênh tiếp nhận ý kiến của Nhân dân và các chuyên gia. Đây là những tổ chức cần làm việc thường xuyên để hoàn thiện các dự luật đã được Quốc hội thảo luận và nhất trí về chính sách, đồng thời để chuẩn bị các quyết định khác của Quốc hội.
Lập pháp thực chất là một cách phản ứng của quốc gia đối với những vấn đề của cuộc sống. Đổi mới hoạt động lập pháp chính là nhằm phản ứng có hiệu quả hơn với những vấn đề cản trở dân tộc ta tiến tới phồn vinh và hạnh phúc.
