Cần khung pháp lý xứng tầm cho PPP

(BĐT) - Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) vừa có văn bản báo cáo Thủ tướng Chính phủ về cơ chế chính sách và thực tiễn triển khai dự án đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) thời gian qua, trong đó đánh giá một cách tổng thể, thẳng thắn và khách quan những vướng mắc, khó khăn của các bộ, ngành trong quá trình triển khai, thực hiện dự án PPP.
Những dự án PPP giao thông được triển khai trong thời gian qua còn nhiều tồn tại. Ảnh: Nhã Chi
Những dự án PPP giao thông được triển khai trong thời gian qua còn nhiều tồn tại. Ảnh: Nhã Chi

Văn bản hướng dẫn PPP chậm trễ hơn kỳ vọng

Bộ KH&ĐT cho biết, sau khi Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức PPP và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư được ban hành, tính đến thời điểm hiện tại, Bộ KH&ĐT, Bộ Tài chính, Bộ Giao thông vận tải (GTVT), Bộ Công Thương đã ban hành 8 thông tư hướng dẫn. Đối với dự án BT (xây dựng - chuyển giao), ngày 26/6/2015, Thủ tướng đã ban hành Quyết định số 23/2015/QĐ-TTg quy định cơ chế Nhà nước thanh toán bằng quỹ đất cho nhà đầu tư khi thực hiện dự án BT. Trong thời gian tới, Bộ Y tế, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Thông tin và Truyền thông sẽ khẩn trương ban hành các thông tư hướng dẫn riêng của ngành về PPP.

Theo ý kiến của Bộ GTVT, 2 văn bản pháp lý cao nhất về PPP hiện nay vẫn chỉ ở mức nghị định. Do đó, hành lang pháp lý về PPP vẫn còn phụ thuộc nhiều vào luật chuyên ngành, từ bước chuẩn bị đến triển khai đầu tư và vận hành, khai thác dự án. Trong khi đó, những văn bản này được xây dựng để điều chỉnh hoạt động đầu tư dự án công là chủ yếu. Hơn nữa, khung pháp lý về PPP mới dừng lại ở mức nghị định nên tính ổn định của chính sách không cao, gây khó cho nhà đầu tư nói chung và là quan ngại lớn của các nhà đầu tư nước ngoài. Một số thông tư hướng dẫn về PPP liên quan đến mẫu hợp đồng dự án PPP, hướng dẫn việc quản lý, nghiệm thu thanh toán đối với phần vốn góp của Nhà nước trong các dự án PPP, hướng dẫn quyết toán hợp đồng dự án (quyết toán trong giai đoạn kinh doanh, khai thác)… vẫn chưa được ban hành cũng là một vấn đề bất cập…

Trên cơ sở tổng hợp ý kiến của các bộ, ngành, địa phương, Bộ KH&ĐT thẳng thắn đánh giá, việc ban hành các thông tư, văn bản hướng dẫn về PPP thời gian qua tương đối chậm trễ so với kỳ vọng, do đặc thù chuyên môn rất mới, rộng khắp các lĩnh vực, khó và phức tạp. Do các quy định về PPP phải gắn với việc thực hiện dự án từ bước chuẩn bị, lập kế hoạch đến hết thời gian dài của hợp đồng dự án PPP (thường từ 20 - 30 năm) và liên quan tới nhiều đối tượng tham gia nên cần thời gian để trao đổi, lấy ý kiến và hoàn thiện.

Chưa xác định hiệu quả dự án theo cơ chế thị trường

Bộ KH&ĐT cho biết, nhiều dự án PPP triển khai thời gian qua là được chuyển tiếp thực hiện theo quy định tại Nghị định số 108/2009/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, BTO, BT trước đây. Bên cạnh các dự án BOT, BT trong lĩnh vực giao thông thì còn có các dự án trong lĩnh vực năng lượng (nhiệt/thủy điện).

Qua tổng kết thực tiễn triển khai các dự án PPP nêu trên, Bộ KH&ĐT cho biết, các yếu tố liên quan đến trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước về tính hiệu quả của dự án như mức lợi nhuận của nhà đầu tư, thời hạn thu phí, mức độ tham gia của Nhà nước… hầu như không được xác định theo quy luật thị trường qua cơ chế cạnh tranh. Đi liền với đó là những hạn chế về mặt quản lý nhà nước như năng lực giám sát về cơ chế thu phí còn yếu, thiếu minh bạch trong quá trình quản lý hợp đồng. Những yếu tố này đã dẫn đến sự méo mó trong quá trình thực hiện dự án PPP, gây giảm sút lòng tin của người dân. Minh chứng là nhiều dự án BOT giao thông lập dự toán quá cao so với đầu tư thực tế dẫn đến kéo dài thời gian thu phí; hay tình trạng “băm nhỏ” quốc lộ để đặt trạm thu phí; doanh thu thực tế của doanh nghiệp dự án cao hơn doanh thu báo cáo…

Ngoài ra, một số dự án BOT (thực hiện trong giai đoạn chuyển tiếp) huy động nguồn vốn đầu tư từ các nhà đầu tư và ngân hàng thương mại là doanh nghiệp nhà nước (hoặc doanh nghiệp nhà nước cổ phần hóa) chủ yếu là vốn tín dụng ngắn hạn nhưng lại được sử dụng cho đầu tư dài hạn nên tiềm ẩn nhiều nguy cơ rủi ro cho hệ thống ngân hàng. Các dự án này được triển khai nhanh nhưng kết quả là nguồn lực đầu tư và phần rủi ro vẫn thuộc về Nhà nước. Đây cũng là yếu tố gây khó cho việc triển khai các dự án PPP theo quy định mới, vốn cần nhiều thời gian để lựa chọn, nghiên cứu, chuẩn bị tốt dự án trước khi công khai, minh bạch đưa ra thị trường.           

Tuấn Dũng