Triển khai Luật PPP: Nhiều kết quả tích cực, song rào cản vẫn lớn

Dự án được triển khai đầu tư theo quy định của Luật PPP chủ yếu tập trung trong lĩnh vực giao thông, trong đó cơ bản là công trình đường bộ, sân bay. Ảnh: Lê Tiên

Qua hơn 3 năm triển khai Luật, thực tế ghi nhận những chuyển động tích cực, nhưng vẫn còn nhiều rào cản khiến thị trường PPP chưa sôi động, chưa hấp dẫn nguồn lực tư nhân như kỳ vọng.

Dồn lực cho dự án lớn

Theo số liệu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) tại báo cáo phát hành tháng 9/2023, có 10 dự án PPP mới đã được phê duyệt và 14 dự án đang được triển khai các bước chuẩn bị đầu tư theo quy định của Luật PPP. Trong đó, hầu hết là các dự án trọng điểm, quy mô lớn của quốc gia, địa phương, với tổng mức đầu tư khoảng 235 nghìn tỷ đồng. Bên cạnh đó, còn 139 dự án PPP được triển khai trước thời điểm Luật PPP có hiệu lực thi hành vẫn đang tiếp tục thực hiện hợp đồng đã ký kết, ít bị ảnh hưởng bởi các quy định mới ban hành.

So với đầu tư công, đầu tư tư nhân thì đầu tư theo phương thức PPP được nhiều chuyên gia nhận định là khó nhất vì phải tìm được điểm hài hòa lợi ích giữa Nhà nước - nhà đầu tư - người sử dụng dịch vụ công ở những dự án dài hạn, vốn lớn, tiềm ẩn nhiều rủi ro. Theo thông lệ quốc tế, thời gian chuẩn bị 1 dự án PPP trung bình 2 - 3 năm để đưa ra thị trường, ký kết được hợp đồng. Luật PPP mới có hiệu lực được hơn 3 năm rưỡi, số dự án mới đưa ra thị trường ở giai đoạn này có thể còn khiêm tốn. Tuy nhiên, nhìn vào những dự án triển khai theo quy định của Luật PPP có thể thấy nhiều chuyển biến tích cực.

Theo Bộ KH&ĐT, các dự án PPP mới dự kiến hình thành khoảng 700 km đường cao tốc, 2 cảng hàng không quốc tế tiêu chuẩn cấp 4C và sân bay quân sự cấp II, 1 công trình xử lý chất thải rắn cấp đặc biệt, 2 nhà máy cung cấp nước sạch, góp phần nâng cấp các công trình hạ tầng giao thông, kinh tế - xã hội của địa phương. Hầu hết dự án có quy mô lớn, một số dự án có kỹ thuật phức tạp.

Đại diện Văn phòng PPP thuộc Cục Quản lý đấu thầu (Bộ KH&ĐT) nhận định, việc triển khai Luật PPP đã đạt được những kết quả nhất định, đặc biệt khi soi lại những bất cập trong các dự án trước đây. Thời gian trước, việc đầu tư BOT khá dàn trải, nhiều dự án chỉ vài chục tỷ đồng, trong khi quá trình chuẩn bị vẫn mất thời gian, nguồn lực bị phân tán. Các dự án thực hiện theo Luật PPP được chuẩn bị đầu tư kỹ, rõ ràng về quy hoạch, xác định rõ nguồn vốn, bố trí sẵn sàng vốn nhà nước tham gia vào dự án… Trước Luật PPP, phần lớn dự án do nhà đầu tư đề xuất, được chỉ định thầu, thẩm định nhanh, cũng là một phần nguyên nhân dẫn đến bất cập trong dự án BOT giao thông thời gian vừa qua.

Bên cạnh những kết quả tích cực, Bộ KH&ĐT cũng chỉ ra một số tồn tại, hạn chế. Dự án PPP vẫn chủ yếu tập trung trong lĩnh vực giao thông, chiếm 75%, trong đó cơ bản là đường bộ, sân bay, chưa thực sự đa dạng, chưa bao quát 5 lĩnh vực trọng tâm, trọng điểm được quy định tại Luật PPP. Số lượng nhà đầu tư quan tâm đến dự án còn hạn chế. Trong số các dự án đã thực hiện đăng tải thông báo khảo sát quan tâm trên Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia, đa số chỉ có 1 nhà đầu tư trong nước quan tâm.

Việc huy động nguồn vốn tư nhân, nhất là nguồn vốn đầu tư nước ngoài và nguồn vốn của các tổ chức tài chính, tín dụng quốc tế cho các dự án PPP đang gặp nhiều khó khăn. Trong khi đó, bối cảnh nợ xấu của nhiều dự án BOT giao thông thời gian qua khiến khả năng huy động tín dụng cho dự án BOT giao thông hết sức hạn chế. Mặt khác, thực tiễn cho thấy, hầu hết tổ chức tín dụng nước ngoài đều yêu cầu các cơ chế bảo lãnh rủi ro. Tuy nhiên, cơ chế và nguồn lực để bảo lãnh rủi ro là chưa sẵn sàng.

Nhận diện rào cản

Theo Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), Luật PPP được thị trường đánh giá là khung pháp lý tốt. Tuy nhiên, cơ chế nhà đầu tư kỳ vọng nhất là chia sẻ rủi ro dù đã được quy định ở Luật PPP, nhưng lại chưa đồng bộ tại Luật Ngân sách nhà nước, vấn đề mấu chốt nhất là nguồn lực nào để xử lý, chia sẻ rủi ro cũng chưa được quy định đồng bộ. Bên cạnh đó, PPP là khung chung, với mỗi ngành lại cần những hướng dẫn, mẫu hợp đồng, lựa chọn hình thức hợp đồng phù hợp với đặc thù. Việc ban hành văn bản hướng dẫn, theo đánh giá của VCCI là rất chậm trễ, là điểm nghẽn lớn nhất đối với việc thực hiện dự án PPP.

Bên cạnh đó, theo nhiều chuyên gia, còn có rào cản từ cách tổ chức thực hiện. Đầu tiên từ việc chọn dự án, TS. Dương Đăng Huệ, nguyên Vụ trưởng Vụ Pháp luật dân sự - kinh tế (Bộ Tư pháp) nhiều lần cho rằng “miếng ngon” đã dành làm đầu tư công, còn lại “khúc xương” cho PPP, thì rất khó kêu gọi đầu tư. Nhận thức về PPP cũng không đến được địa phương, cán bộ nhà nước còn tư duy, cách hành động coi nhà đầu tư như cấp dưới, chưa bình đẳng.

Tại Kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XV, Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải Nguyễn Văn Thắng lý giải lý do dẫn đến việc chưa thu hút được nhiều dự án PPP. Nguyên nhân khách quan do tình hình trong nước và quốc tế thời gian qua khó khăn, tác động đến doanh nghiệp. Đầu tư PPP hạ tầng giao thông lợi nhuận không cao, thời gian thu hồi vốn dài, trong khi nhiều rủi ro. Về tỷ lệ vốn nhà nước tham gia dự án PPP, nhiều dự án có chi phí giải phóng mặt bằng rất lớn nên vốn nhà nước thực chất hỗ trợ nhà đầu tư không nhiều. Cơ chế bảo lãnh doanh thu và chuyển đổi ngoại tệ không được quy định là e ngại lớn nhất dẫn đến không có nhà đầu tư nước ngoài. Các nhà đầu tư cũng quan ngại về công tác giải phóng mặt bằng. Các nước thường tách giải phóng mặt bằng làm trước, khi doanh nghiệp tham gia dự án PPP chỉ triển khai dự án.

Bên cạnh đó, theo nhiều nhà đầu tư, các tồn đọng, vướng mắc của dự án được ký hợp đồng trước Luật PPP chưa được xử lý dứt điểm, dẫn đến nguy cơ nợ xấu lớn, ngân hàng kiểm soát chặt tín dụng cho dự án BOT, nhà đầu tư khó tiếp cận vốn và cũng không còn nguồn lực, niềm tin tham gia các dự án mới.

Bộ KH&ĐT cũng chỉ ra một số vấn đề còn vướng mắc như quy định về hạn mức vốn nhà nước tham gia trong dự án PPP chỉ tối đa 50% tổng mức đầu tư khiến phương án tài chính, nhất là đối với các dự án giao thông tại địa bàn có điều kiện khó khăn không khả thi, kém hấp dẫn với khu vực tư nhân. Về lĩnh vực đầu tư, văn hóa, thể thao là các lĩnh vực rất cần thu hút nguồn lực xã hội để phát triển, nhưng chưa có cơ sở pháp lý để áp dụng PPP.

Luật PPP không cho phép dự án cải tạo, nâng cấp, mở rộng công trình hiện hữu được áp dụng loại hợp đồng BOT thu phí trực tiếp từ người sử dụng. Trong khi đó, tại một số địa phương, hệ thống đường bộ hiện hữu đang cần nâng cấp, mở rộng, hiện đại hóa nhưng nguồn vốn ngân sách nhà nước hạn hẹp.

Bên cạnh đó là những vấn đề về trình tự, thủ tục chuyển giao tài sản công trình dự án PPP; trình tự, thủ tục áp dụng loại hợp đồng O&M; xử lý chuyển tiếp đối với dự án PPP được triển khai trước thời điểm Luật PPP có hiệu lực…