|
| Dự thảo Luật PPP có những quy định để khắc phục triệt để những vấn đề nổi cộm trong thực hiện dự án PPP thời gian qua |
Ông Nguyễn Đăng Trương - Cục trưởng Cục Quản lý đấu thầu, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Tổ trưởng Tổ biên tập Dự Luật về đầu tư theo phương thức PPP, khái quát về những điểm then chốt nhất mà khung pháp lý về PPP cần có.
Trong cuộc trao đổi với Báo Đấu thầu, ông Nguyễn Đăng Trương đã có nhiều chia sẻ về những điểm mới quan trọng tại Dự Luật.
Dù một số loại hợp đồng PPP đã thực hiện tại Việt Nam từ nhiều năm trước, nhưng đến nay vẫn còn có những cách hiểu khác nhau về bản chất dự án đầu tư theo phương thức PPP. Thưa ông, cần hiểu như thế nào để từ đó có cách lựa chọn, quản lý, ứng xử phù hợp?
Khái niệm đối tác công - tư lần đầu tiên xuất hiện trong Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 9/11/2010 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư. Theo đó, đầu tư theo hình thức PPP được hiểu là việc Nhà nước và nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng dự án. Tại thời điểm đó, Nghị định số 108/2009/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT), hợp đồng xây dựng - chuyển giao - kinh doanh (BTO), hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT) vẫn đang được áp dụng thực hiện. Đây là một trong các nguyên nhân dẫn đến thực trạng trong một thời gian dài, nhiều quan điểm cho rằng PPP khác với BOT, BT. Trong khi theo thông lệ quốc tế, PPP là cách thức, phương thức đầu tư, còn BOT, BT chỉ là các loại hợp đồng thực hiện theo phương thức PPP. Cho đến khi Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 về đầu tư theo hình thức PPP được Chính phủ ban hành trên cơ sở hợp nhất Nghị định số 108/2009/NĐ-CP và Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg thì quan điểm, cách hiểu về PPP mới dần thống nhất và tiệm cận với thông lệ quốc tế. Phương thức PPP sau đó cũng được đề cập tại Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng với vai trò là một trong các giải pháp đột phá trong việc phát triển kết cấu hạ tầng quốc gia.
Theo thông lệ quốc tế, PPP là cơ chế hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư để thực hiện một mục tiêu công nhất định mà Nhà nước có trách nhiệm cung cấp (thông thường qua 1 dự án) thông qua một hợp đồng mà khu vực công là một bên, khu vực tư là một bên. Hợp đồng này thường dài hạn, có giá trị cao, được tài trợ toàn bộ hoặc một phần từ khu vực tư, thông thường sẽ tạo ra tài sản để thực hiện việc cung cấp dịch vụ công. Việc phân bổ rủi ro sẽ được trao cho bên nào có khả năng quản lý rủi ro tốt nhất.
Cần phải nhấn mạnh rằng, dự án được lựa chọn đầu tư theo phương thức PPP là những công trình, dịch vụ thuộc trách nhiệm của Nhà nước phải đầu tư, cung cấp cho xã hội để thực hiện chức năng của Nhà nước. Đây là phương thức thực hiện dự án công có hiệu quả hơn đầu tư công thuần túy. Tuy nhiên PPP cũng không thể biến một dự án tồi thành một dự án tốt, việc lựa chọn dự án là rất quan trọng.
Ngoài ra, tại Việt Nam, cũng cần phân biệt PPP với xã hội hóa. Thuật ngữ “xã hội hóa” được nêu tại một số nghị quyết của Đảng, Chính phủ và thể chế tại cấp nghị định của Chính phủ. “Xã hội hóa” và “PPP” đều có cùng mục đích là thu hút nguồn lực tư nhân vào phát triển kết cấu hạ tầng, dịch vụ công. Tuy nhiên, trong khi PPP được định hình là phương thức đầu tư với trình tự, thủ tục bài bản và cơ chế chính sách đầy đủ thì xã hội hóa hiện là chủ trương và chính sách khuyến khích, chưa có trình tự thực hiện cụ thể. Do vậy, trong quá trình hoàn thiện hệ thống chính sách về đầu tư, bên cạnh PPP thì chủ trương xã hội hóa cũng cần phải được quy định cụ thể về quy trình, thủ tục đầu tư. Qua đó có thể xem xét, định hướng áp dụng xã hội hóa (sau khi có quy định đầy đủ về trình tự, thủ tục) cho các dự án ở quy mô nhỏ, đơn giản; áp dụng PPP với dự án quy mô lớn, phức tạp, cần ràng buộc trách nhiệm giữa các bên thông qua hợp đồng chặt chẽ.
Kết quả đạt được cũng như những hạn chế trong triển khai đầu tư PPP thời gian qua là những bài học, kinh nghiệm quý để xây dựng Luật PPP. Dự thảo Luật đã có những quy định để khắc phục hiệu quả những vấn đề nổi cộm mà trong thực hiện dự án PPP thời gian qua có nhiều quan ngại về tính minh bạch, hiệu quả của đầu tư.
Trước hết, Dự thảo Luật PPP thu hẹp tối đa trường hợp chỉ định nhà đầu tư. Việc lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức chỉ định thầu chỉ được áp dụng đối với dự án có mục tiêu trực tiếp thực hiện nhiệm vụ bảo đảm quốc phòng, an ninh quốc gia, bí mật nhà nước; hoặc phải thực hiện ngay để bảo đảm tính liên tục trong việc cung cấp sản phẩm, dịch vụ công. Điều kiện áp dụng hình thức chỉ định thầu đối với từng trường hợp được quy định rất chặt chẽ.
Đối với dự án do nhà đầu tư đề xuất, Dự thảo Luật PPP quy định phải được tổ chức thẩm định kỹ lưỡng và đấu thầu rộng rãi.
Quy định về chỉ định nhà đầu tư tại Dự thảo Luật được đánh giá chặt chẽ hơn quy định của các nước khác về chỉ định nhà đầu tư.
Bên cạnh đó, Dự thảo Luật PPP cũng quy định rõ về giám sát của cộng đồng, về nội dung giám sát, trình tự, thủ tục, quy trình giám sát của cộng đồng. Các dự án PPP chịu sự giám sát của cộng đồng trên địa bàn thực hiện dự án. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp chủ trì tổ chức thực hiện giám sát của cộng đồng và phản biện xã hội. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền tham khảo, giải trình, tiếp thu ý kiến cộng đồng dân cư trên địa bàn thực hiện dự án PPP nếu dự án có tác động lớn đến môi trường, ảnh hưởng trực tiếp tới đời sống kinh tế - xã hội của cộng đồng dân cư về chủ trương, chính sách đầu tư, xây dựng, đất đai, xử lý chất thải và bảo vệ môi trường, đền bù, giải phóng mặt bằng và phương án tái định canh, định cư theo quy định của pháp luật.
Đặc biệt, qua kinh nghiệm từ thực tiễn triển khai các dự án BOT giao thông, đồng thời theo chỉ đạo của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, trong quá trình xây dựng dự thảo Luật, cơ quan chủ trì soạn thảo đã lấy ý kiến về nội dung nguyên tắc áp dụng loại hợp đồng tại Luật PPP. Cụ thể là chỉ lựa chọn áp dụng loại hợp đồng có cơ chế thu phí trực tiếp từ người sử dụng đối với các dự án PPP đầu tư, xây dựng mới và người dân có hơn một sự lựa chọn khi sử dụng dịch vụ. Không áp dụng loại hợp đồng có cơ chế nhà đầu tư thu phí trực tiếp từ người sử dụng đối với các dự án nâng cấp, cải tạo mà phải áp dụng loại hợp đồng có cơ chế Nhà nước thanh toán cho nhà đầu tư. Về cơ bản, hầu hết các bộ, ngành, địa phương và cộng đồng nhà đầu tư đều thống nhất với nguyên tắc này. Bên cạnh đó, một số ý kiến cho rằng cần dự thảo lời văn tại Luật cho phù hợp với tất cả các lĩnh vực bởi nguyên tắc nêu trên có thể sẽ chỉ phù hợp đối với trường hợp dự án giao thông đường bộ. Trong khi đó, dự án điện chỉ có một hệ thống đường dây hoặc dự án cấp nước, xử lý nước thải trong một địa bàn chỉ có một nhà máy; trường hợp nâng cấp, cải tạo các công trình này thì buộc phải áp dụng loại hợp đồng Nhà nước thanh toán cho nhà đầu tư trong khi thực tế có thể áp dụng hợp đồng mà nhà đầu tư được kinh doanh, cung cấp dịch vụ thông qua một đơn vị bao tiêu mà không phải thu phí trực tiếp từ người sử dụng.
Nhà đầu tư - chủ thể chính thực hiện dự án PPP cần sự yên tâm khi bỏ một khoản tiền rất lớn vào những dự án thường có thời gian thu hồi vốn dài, nhiều rủi ro. Thưa ông, Dự thảo Luật PPP có những quy định nào để tăng sức hấp dẫn cho dự án PPP, thu hút nhiều hơn nguồn lực tư nhân trong và ngoài nước đầu tư vào kết cấu hạ tầng?
Theo kinh nghiệm từ nhiều quốc gia thành công, muốn kêu gọi được vốn dài hạn thì Nhà nước phải đảm bảo chia sẻ rủi ro nếu nó xảy ra để nhà đầu tư yên tâm bỏ vốn. Bởi vì dự án PPP đối mặt với rất nhiều rủi ro từ giai đoạn xây dựng, hoạt động, vận hành đến rủi ro tài chính do lãi suất, tỷ giá… Chắc chắn rằng nhà đầu tư chuyên nghiệp sẽ không quyết định đầu tư các dự án PPP dài hạn nếu hợp đồng đã ký không được tuân thủ, bị tác động bởi các quyết định hành chính, thay đổi chính sách...
Việc thiếu hụt các cơ chế bảo đảm của Chính phủ trong dự án PPP là một trong những nguyên nhân làm giảm tính hấp dẫn của dự án, khiến nhà đầu tư không yên tâm tham gia, đặc biệt là nhà đầu tư nước ngoài. Một số dự án giao thông mong muốn thu hút sự tham gia của nhà đầu tư nước ngoài vẫn chưa thể thực hiện. Trong khi đó, các dự án BOT điện thu hút được các nhà đầu tư quốc tế bởi Chính phủ đã đưa ra các cam kết, bảo lãnh cho nhà đầu tư.
Từ thực tế, cũng như tham khảo kinh nghiệm quốc tế, Chính phủ báo cáo Quốc hội xem xét về hai cơ chế tại dự thảo Luật PPP, gồm cơ chế bảo đảm cân đối ngoại tệ và cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu giữa Nhà nước và nhà đầu tư. Hai cơ chế này được nhiều quốc gia áp dụng như là giải pháp quan trọng để thu hút vốn tư nhân, nếu không muốn tăng chi phí dự án.
Hai cơ chế này chỉ được áp dụng cho từng trường hợp dự án, thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ. Điều kiện được áp dụng rất chặt chẽ. Những cơ chế này giúp nhà đầu tư yên tâm trước những rủi ro ngoài tầm kiểm soát của họ, thể hiện cam kết của Chính phủ trong việc chia sẻ trách nhiệm với nhà đầu tư.
Bên cạnh chia sẻ rủi ro, quy định về quyết toán cũng được sửa đổi để khuyến khích nhà đầu tư phát huy tính sáng tạo, thúc đẩy áp dụng công nghệ mới, tiết giảm chi phí đầu tư. Theo quy định hiện nay, dự án PPP được quyết toán như dự án đầu tư công, trong khi bản chất dự án PPP là Nhà nước lựa chọn nhà đầu tư để đầu tư xây dựng, vận hành dự án trong suốt vòng đời 20 - 30 năm, hoàn toàn khác với dự án sử dụng vốn nhà nước - Nhà nước lựa chọn nhà thầu để thi công công trình. Quy định như hiện nay chưa đảm bảo nguyên tắc lời ăn lỗ chịu và làm mất giá trị của quá trình đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư.
Dự thảo Luật sửa đổi theo hướng tách bạch phần vốn đầu tư công được sử dụng trong dự án PPP và vốn của nhà đầu tư để thực hiện quyết toán. Đối với vốn của nhà đầu tư, chi phí đầu tư được quyết toán là chi phí xây dựng công trình được xác định tại hợp đồng căn cứ kết quả lựa chọn nhà đầu tư và các chi phí về lãi vay, dự phòng (nếu có). Trường hợp doanh nghiệp dự án PPP hoàn thành công trình, hệ thống hạ tầng trước thời hạn hoặc tiết kiệm được chi phí đầu tư được xác định tại hợp đồng, thì không phải điều chỉnh thời hạn hợp đồng hoặc mức giá, phí sản phẩm, dịch vụ.
Ngoài ra, việc hạn chế chỉ định thầu cũng sẽ tạo sân chơi cạnh tranh, minh bạch hơn, thu hút nhiều nhà đầu tư tham gia hơn.
Tuy nhiên, thưa ông, có ý kiến lo ngại việc bảo đảm cân đối ngoại tệ, chia sẻ doanh thu có thể làm mất tính thị trường, ảnh hưởng đến nợ công, dự trữ ngoại tệ…?
Các lo ngại là có cơ sở, nhưng nên đi vào bản chất. Về bản chất, dự án PPP là dự án được triển khai nhằm mục đích cung cấp các sản phẩm, dịch vụ công (mục đích công) thông qua đầu tư tư (vốn tư) và/hoặc quản lý tư. Dự án PPP hoàn toàn khác với các dự án đầu tư kinh doanh thương mại thông thường mà do tư nhân đầu tư hoặc kinh doanh theo cơ chế thị trường. Trong khi đó, đối với dự án PPP trường hợp không kêu gọi tư nhân tham gia đầu tư thì Nhà nước cũng phải bỏ tiền ngân sách hoặc huy động các khoản vay ODA để đầu tư vì đây là công trình, dịch vụ công thuộc trách nhiệm thực hiện, cung cấp của Nhà nước. Như vậy, Nhà nước phải gánh vác mọi trách nhiệm, rủi ro. Sự tham gia của nhà đầu tư tư nhân chính là bù đắp thiếu hụt, chia sẻ rủi ro với Nhà nước vì rủi ro được phân bổ cho bên quản lý tốt hơn, đồng thời giúp dự án công được thực hiện hiệu quả hơn.
Nhà nước muốn kêu gọi nguồn lực tài chính, tận dụng được tri thức, năng lực quản lý từ các thành phần kinh tế để bù đắp thiếu hụt về ngân sách thì Nhà nước cũng cần có trách nhiệm, nghĩa vụ trong việc bảo đảm tính khả thi của dự án thông qua các công cụ hỗ trợ, bảo đảm, bảo lãnh, mà không thể đẩy toàn bộ trách nhiệm, chuyển hết rủi ro của việc thực hiện dự án mục đích công này cho tư nhân như đối với dự án đầu tư kinh doanh, thương mại thông thường. Trong khi đó, trong cơ chế cạnh tranh của kinh tế thị trường, nhà đầu tư, doanh nghiệp tư nhân cũng sẽ có các tính toán để lựa chọn đầu tư hoặc không đầu tư đối với dự án mà Chính phủ kêu gọi. Vì vậy, nếu không đưa ra bài toán tổng thể, hài hòa ngay tại Luật với cơ chế minh bạch, thì việc thu hút vốn đầu tư tư nhân sẽ ngày càng hạn chế. Cần lưu ý rằng trong dự án PPP phải tối ưu phân bổ rủi ro, không được tối đa chuyển rủi ro cho một bên vì làm như vậy cũng chính là rủi ro lớn nhất của mình.
Dự thảo Luật PPP được xây dựng với mục tiêu ổn định, lâu dài chứ không chỉ áp dụng cho 1 - 2 dự án trong ngắn hạn. Do đó, cần quy định đầy đủ công cụ nhằm tạo điều kiện cho Chính phủ điều hành với khả năng cân đối nguồn lực trong từng thời kỳ. Quy định về bảo đảm Chính phủ chỉ là khung nguyên tắc và điều kiện, là công cụ để Chính phủ điều hành trong từng trường hợp cụ thể, không áp dụng tràn lan cho tất cả các dự án mà chỉ xem xét đối với một số dự án quan trọng của đất nước do Quốc hội hoặc Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư và có hội đồng thẩm định đánh giá kỹ lưỡng. Trường hợp không quy định tại Luật, sẽ khó để Chính phủ xử lý được các tình huống cần thiết phát sinh trong thực tiễn do thiếu tính pháp lý từ Luật (trước đây và hiện tại chưa có Luật PPP nên Chính phủ không gặp vướng đối với quy định bảo đảm trong một số trường hợp cần thiết; nhưng trong thời gian tới khi đã có Luật PPP mà không có quy định sẽ gặp vướng trong điều hành).
Đối với cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu, nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP được chia sẻ một phần rủi ro khi dự án hụt thu trong thực tế; đồng thời cho phép Chính phủ được nhận lại phần chia sẻ khi dự án tăng thu. Cách tiếp cận này vẫn tôn trọng cơ chế thị trường, đồng thời tránh trường hợp nhà đầu tư ỷ lại không phát huy năng lực để bảo đảm hiệu quả đầu tư một cách thực chất.
Xin trân trọng cảm ơn ông!
