Xây dựng khung pháp lý PPP nhìn từ kinh nghiệm quốc tế

(BĐT) - Hàn Quốc, Canada, Pháp, Nhật Bản, Trung Quốc, Đức… và rất nhiều quốc gia trên thế giới đã huy động nguồn lực xã hội thông qua phương thức PPP.
Nhiều quốc gia trên khắp thế giới đã sử dụng PPP để thu hút vốn và công nghệ của khu vực tư, đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng đối với các dịch vụ hạ tầng. Ảnh: Lê Tiên
Nhiều quốc gia trên khắp thế giới đã sử dụng PPP để thu hút vốn và công nghệ của khu vực tư, đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng đối với các dịch vụ hạ tầng. Ảnh: Lê Tiên

Sự lựa chọn áp dụng PPP đối với nhiều quốc gia không chỉ là để bù đắp thiếu hụt, có thêm nguồn lực đầu tư, mà đã giúp tận dụng công nghệ mới nhất, chuyên môn của khu vực tư nhân vào xây dựng, quản lý công trình hạ tầng, dịch vụ công. Thông qua đó, người dân được hưởng dịch vụ cải thiện với mức chi phí hợp lý, đồng thời phát triển kết cấu hạ tầng, góp phần tăng trưởng kinh tế và đem lại nhiều lợi ích kinh tế - xã hội.

Vì sao lựa chọn PPP?

Theo tổng hợp của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, nhiều quốc gia trên khắp thế giới đã áp dụng PPP để thu hút vốn và công nghệ của khu vực tư, đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng đối với các dịch vụ kết cấu hạ tầng. Mô hình PPP đã nhanh chóng lan tỏa trong nhiều lĩnh vực kết cấu hạ tầng và dịch vụ công mà trước đây thường do khu vực công thực hiện và cung cấp, trở thành một công cụ để các chính phủ thực hiện trách nhiệm đối với người dân một cách tốt hơn.

Một nghiên cứu của Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) cho thấy, tuy đầu tư công là thiết yếu cho tăng trưởng kinh tế và chất lượng cuộc sống, nhưng gặp nhiều vấn đề như chậm hoàn thành, tăng chi phí, bảo trì kém, quan ngại tham nhũng… PPP có thể tăng hiệu quả so với đầu tư công truyền thống, cho phép mỗi đối tác tập trung vào làm những việc từng bên làm tốt nhất. Khu vực tư nhân có thể đem lại cách tiếp cận mới, công nghệ mới; khai thác và vận hành công trình với tinh thần đổi mới sáng tạo; quản trị chuyên nghiệp; gắn trách nhiệm thiết kế, thi công với quản lý dự án để giảm chi phí, nâng cao hiệu quả dự án; vận hành dự án trên cơ sở yêu cầu đầu ra; tối ưu hóa vòng đời dự án; nguồn và cách thức thu xếp tài chính khác nhau cho dự án.

Tuy nhiên, theo IMF, PPP có thể tạo ra rủi ro tiềm ẩn với tài khóa và cách tiếp cận sai sẽ đẩy mức độ rủi ro lớn hơn. Để giảm rủi ro tài khóa, cần khung khổ luật pháp và chính sách rõ ràng; lựa chọn và thẩm định dự án hoà chung trong quá trình xác định danh mục dự án hạ tầng công; đánh giá kỹ hiệu quả và tác động tài khoá. Đồng thời, phải có khung giám sát và thực hiện giám sát từng dự án; xây dựng năng lực cho cơ quan nhà nước…

Đặc biệt, IMF và rất nhiều chuyên gia quốc tế nhấn mạnh cách để giảm thiểu rủi ro cho Nhà nước chính là chia sẻ rủi ro hợp lý, chứ không phải đẩy hết rủi ro về một bên. Bản chất của PPP là hợp tác chia sẻ rủi ro nhằm đưa ra dịch vụ với giá và chất lượng tốt nhất. Hợp đồng PPP được thiết kế trên cơ sở xác định rõ ràng ai chịu trách nhiệm cho từng rủi ro. Nguyên tắc phân bổ rủi ro trong PPP là từng loại rủi ro cần được phân bổ cho đơn vị phù hợp nhất để giảm thiểu chi phí; không cần phân bổ toàn bộ rủi ro, rủi ro không được chuyển giao cho đúng đối tượng sẽ phát sinh các rủi ro mới; đảm bảo tính linh hoạt, bên nhận rủi ro được quyết định hình thức quản lý rủi ro tương ứng; đảm bảo cơ chế phân bổ rủi ro được phản ánh trong các điều khoản của hợp đồng PPP... 

Khung pháp lý về PPP nhìn từ thành công của Hàn Quốc

Hàn Quốc là một trong những quốc gia rất thành công trong thực hiện đầu tư theo phương thức PPP và có một đạo luật PPP hiệu quả được xem là nền tảng tạo nên thành công.

Mô hình PPP chính thức được triển khai tại Hàn Quốc từ năm 1994 cùng với việc ban hành Luật Thúc đẩy vốn đầu tư tư nhân vào hạ tầng. Khi Luật được áp dụng vào thực tế, có hơn 100 dự án khác nhau trong lĩnh vực hạ tầng cơ sở đã được triển khai theo hình thức PPP. Tuy nhiên, trong 4 năm đầu, chỉ có 42 dự án được hoàn thành.

Năm 1999, với mục tiêu thúc đẩy thị trường PPP sau khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997 - 1998, Luật PPP của Hàn Quốc được sửa đổi theo hướng có thêm quy tắc nhất quán, rõ ràng về phân bổ rủi ro; bổ sung bảo đảm doanh thu tối thiểu, điều khoản thanh toán chấm dứt sớm, giảm thiểu rủi ro biến động ngoại hối và hình thành Quỹ bảo lãnh tín dụng hạ tầng. Quỹ bảo lãnh tín dụng hạ tầng tại Hàn Quốc được tài trợ bởi ngân sách nhà nước, cung cấp dịch vụ bảo lãnh khác nhau cho các dự án PPP.

Một nghiên cứu của Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) cho thấy, tuy đầu tư công là thiết yếu cho tăng trưởng kinh tế và chất lượng cuộc sống, nhưng gặp nhiều vấn đề như chậm hoàn thành, tăng chi phí, bảo trì kém, quan ngại tham nhũng… PPP có thể tăng hiệu quả đầu tư so với mua sắm công truyền thống, cho phép mỗi đối tác tập trung vào làm những việc từng bên làm tốt nhất.
Bảo đảm doanh thu tối thiểu được xem là công cụ quan trọng để Hàn Quốc kêu gọi được vốn dài hạn của nhà đầu tư ở thời điểm này. Quan điểm xuyên suốt của Chính phủ Hàn Quốc là muốn kêu gọi được vốn dài hạn thì Nhà nước phải đảm bảo chia sẻ rủi ro nếu nó xảy ra để nhà đầu tư yên tâm bỏ vốn. Bởi vì dự án PPP đối mặt với rất nhiều rủi ro, từ giai đoạn xây dựng, hoạt động, vận hành đến rủi ro tài chính do lãi suất, tỷ giá…

Hàn Quốc có áp dụng cơ chế vốn nhà nước tham gia trong dự án PPP (VGF) nhưng không có Quỹ VGF. Theo kinh nghiệm của Hàn Quốc, VGF giúp dự án PPP khả thi về tài chính hơn và cũng biểu thị cam kết của Chính phủ đối với dự án. Giá trị VGF phải dựa trên sự thẩm định nghiêm ngặt của các dự án, hoặc đánh giá về sự đáng giá của đồng tiền (value for money) và thông qua đấu thầu cạnh tranh. Chính phủ Hàn Quốc giao các bộ chuyên ngành hướng dẫn mức trần phần vốn Nhà nước đóng góp cho hỗ trợ trong giai đoạn xây dựng và bồi thường giải phóng mặt bằng. Tuỳ lĩnh vực, phần vốn góp này có thể chiếm tối đa 30% (đường bộ, cảng), 50% (đường sắt) tổng chi phí đầu tư. Thời gian đầu, VGF cấp cả hỗ trợ vốn xây dựng (cho hợp đồng theo mô hình BTO) và vốn thanh toán cho nhà đầu tư trong giai đoạn vận hành (cho hợp đồng theo mô hình BTL). Tuy nhiên, quy định về vốn thanh toán cho nhà đầu tư rất chặt chẽ nhằm giảm nợ tiềm ẩn của Chính phủ; tổng chi phí thanh toán cho nhà đầu tư phải được trình Quốc hội để phê duyệt.

Bên cạnh quan điểm chia sẻ rủi ro, Chính phủ Hàn Quốc thể hiện cam kết, quyết tâm và sự nhất quán trong thực hiện PPP. Luật PPP của Hàn Quốc quy định rõ Luật PPP được ưu tiên áp dụng khi có mâu thuẫn với các luật khác. Bên cạnh Luật này, năm 2001, Chính phủ đã ban hành một kế hoạch 10 năm triển khai PPP. Hàn Quốc còn thực hiện việc khuyến khích các dự án PPP bằng hình thức miễn, giảm thuế.

Để tạo thuận lợi, thúc đẩy triển khai PPP, Trung tâm nghiên cứu triển khai PPP (PICKO) được thành lập từ năm 1999, sau này được sáp nhập với Trung tâm Quản lý đầu tư hạ tầng cơ sở tư nhân (PIMAC) khi Luật về Hợp tác công - tư được sửa đổi năm 2005. PIMAC ban hành kế hoạch thường niên về PPP, trong đó có những chỉ dẫn cụ thể và thực tế để ứng dụng các dự án PPP, đồng thời ban hành Cẩm nang hướng dẫn thực hiện PPP nhằm tạo sự minh bạch, thu hút sự quan tâm của khu vực đầu tư tư nhân. Vai trò của PIMAC là rất quan trọng để đưa đến thành công trong thực hiện PPP của Hàn Quốc.

Kết quả, Hàn Quốc đã thu hút mạnh mẽ nguồn vốn tư nhân, với 719 dự án đã triển khai, chủ yếu theo hình thức hợp đồng BTO và BTL. Chuyên gia của Công ty Luật Kim & Chang - Hàn Quốc chia sẻ, qua 20 năm thực hiện, các dự án PPP đã giúp Hàn Quốc có được sớm hơn các kết cấu hạ tầng quan trọng, giảm chi phí xây dựng, đồng thời gia tăng hiệu quả đầu tư thông qua các sáng tạo của khu vực tư nhân. Thu hút đầu tư theo phương thức PPP cũng như một chất xúc tác cho tăng trưởng kinh tế quốc gia, tạo việc làm, góp phần giúp Hàn Quốc vượt qua khủng hoảng kinh tế, giảm tỷ lệ nợ của Chính phủ. 

Khuyến nghị chính sách cho Việt Nam

Từ kinh nghiệm, thực tiễn của Hàn Quốc, tại nhiều hội thảo, các chuyên gia Hàn Quốc khuyến nghị Việt Nam cần có luật riêng về PPP vì dự án PPP có các đặc thù khác với dự án đầu tư công và đầu tư thương mại thuần túy. Luật về PPP làm cho tương lai của việc triển khai dự án PPP trở nên dễ thấy hơn đối với nhà đầu tư tư nhân, giảm thiểu rủi ro của dự án. PPP là khu vực giao nhau giữa đầu tư công và đầu tư tư nhân. Vì vậy, khung pháp lý PPP cần bao gồm cả các chỉ tiêu của hai khu vực: Đối với khu vực công là tính kinh tế, tính khả thi về xã hội và môi trường, hiệu quả tài khóa. Đối với khu vực tư là tính khả thi về tài chính và khả năng vay vốn ngân hàng.

Đi vào những vấn đề cụ thể, nhóm nghiên cứu của Trường Đại học Seoul, Viện Nghiên cứu đầu tư công và Hiệp hội Các nhà thầu quốc tế của Hàn Quốc (gọi tắt là Nhóm nghiên cứu) đưa ra nhiều khuyến nghị chính sách với Việt Nam.

Theo đó, Luật PPP của Việt Nam nên xác định rõ các lĩnh vực đầu tư PPP, càng chi tiết càng tốt; xác định mức tối thiểu của dự án PPP để giúp cải thiện hiệu quả của giao dịch PPP, mức 200 tỷ đồng như tại Dự thảo Luật PPP là phù hợp, tương đương với quy mô tối thiểu của Australia. Lựa chọn dự án thông qua đánh giá độc lập được xem là bước quan trọng nhất.

Việt Nam cũng cần thiết lập một cơ chế giám sát dự án PPP hiệu quả, tuy nhiên phải được quy định rõ về phạm vi, quyền hạn của từng bên. Đối với nhà đầu tư tư nhân, cơ quan nhà nước giám sát bất cứ lúc nào cũng là một rủi ro mà rủi ro càng cao thì tư nhân càng mong muốn lợi nhuận cao hơn. Do đó, Hàn Quốc quyết định rõ phạm vi nào Chính phủ có thể can thiệp.

Đặc biệt, theo Nhóm nghiên cứu, đối với dự án lớn, ai chịu rủi ro về nhu cầu, doanh thu là câu hỏi quan trọng, quyết định sống còn đối với dự án theo hình thức hợp đồng BOT, BTO. “Với xếp hạng tín nhiệm tương đối thấp của Việt Nam, biện pháp giảm thiểu rủi ro là một cách tiếp cận phù hợp để huy động vốn nước ngoài. Nếu khung pháp lý mà tất cả chỉ có lợi cho Chính phủ thì rất khó thu hút tư nhân đầu tư lâu dài…”, Giáo sư Hyeon Park - Đại học Seoul, chia sẻ.

Việt Thắng tổng hợp