Xây dựng, ban hành Luật PPP là đòi hỏi cấp thiết từ thực tiễn

(BĐT) - Dự Luật về đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (gọi tắt Dự Luật PPP) sẽ được Quốc hội cho ý kiến tại Kỳ họp thứ 8 này và dự kiến thông qua vào kỳ họp đầu tiên của năm 2020. Báo Đấu thầu phỏng vấn Thứ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Nguyễn Đức Trung - Phó Trưởng ban Ban soạn thảo Luật PPP - về vai trò quan trọng của phương thức đầu tư PPP và những định hướng lớn của Dự thảo Luật.
Với quy định tại Dự Luật PPP, kỳ vọng khi được thông qua, áp dụng đúng sẽ bảo đảm dự án triển khai tuân thủ nguyên tắc kinh tế thị trường, hài hoà lợi ích giữa người dân, nhà đầu tư và Nhà nước. Ảnh: Lê Tiên
Với quy định tại Dự Luật PPP, kỳ vọng khi được thông qua, áp dụng đúng sẽ bảo đảm dự án triển khai tuân thủ nguyên tắc kinh tế thị trường, hài hoà lợi ích giữa người dân, nhà đầu tư và Nhà nước. Ảnh: Lê Tiên

Thưa Thứ trưởng, trước khi nói về Dự Luật PPP, xin ông chia sẻ về lý do cần lựa chọn mô hình đầu tư theo phương thức PPP?

336 dự án, hơn 1,6 triệu tỷ đồng huy động được từ khu vực tư nhân thông qua các dự án PPP (theo hình thức hợp đồng BOT, BT và một số hợp đồng khác) trong thời gian qua đã góp phần tích cực hoàn thiện hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông, năng lượng, hạ tầng đô thị..., kịp thời giải quyết các nhu cầu bức xúc về dịch vụ công của người dân và nhu cầu cấp bách về cơ sở hạ tầng góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, tạo thêm động lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, tăng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế.

Bối cảnh hiện nay khi Việt Nam cần duy trì tốc độ tăng trưởng cao liên tục trong nhiều năm để vượt bẫy thu nhập trung bình, hướng tới mục tiêu thịnh vượng, thì kết cấu hạ tầng, đặc biệt là giao thông, năng lượng, thủy lợi... cần tiếp tục được đầu tư, đi trước một bước, để tạo tác động lan tỏa, liên kết vùng. Theo tính toán của ADB, tổng nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng tại Việt Nam giai đoạn 2015 - 2025 là 167 tỷ USD, trung bình mỗi năm cần 16,7 tỷ USD, còn theo HSBC, nhu cầu giai đoạn 2016 - 2030 là 259 tỷ USD, trung bình 17,2 tỷ USD mỗi năm. Kế hoạch đầu tư công trung hạn cho giai đoạn mới 2021 - 2025 đang được xây dựng với mối lo rất lớn về nguồn lực đầu tư công hạn chế, không đáp ứng được nhu cầu đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng.

Trong bối cảnh nguồn ngân sách nhà nước chỉ đáp ứng khoảng 50% tổng nhu cầu, việc đa dạng hoá hình thức đầu tư, khuyến khích và tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế, kể cả đầu tư nước ngoài tham gia phát triển kết cấu hạ tầng là rất cần thiết.

Kinh nghiệm của các nước trong khu vực đã áp dụng PPP cũng cho thấy phương thức này đem lại nhiều lợi ích. PPP giúp chính phủ các nước đầu tư phát triển tài sản khu vực công mà không cần phải chi trả trước các khoản vốn đầu tư lớn. Đồng thời, chuyên môn, kinh nghiệm quản lý, khả năng sáng tạo và công nghệ của khu vực tư nhân giúp mang lại chất lượng thiết kế dự án tốt hơn, triển khai đúng tiến độ, nâng cao hiệu quả đầu tư. Các dự án PPP cũng sẽ tận dụng được năng lực, kinh nghiệm của khu vực ngân hàng, tổ chức tài chính để có được những dự án hiệu quả.

Xây dựng, ban hành Luật PPP là đòi hỏi cấp thiết từ thực tiễn - ảnh 1
Thứ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Nguyễn Đức Trung
Phương thức PPP đã thực hiện tại Việt Nam từ năm 1997 thông qua một số loại hình hợp đồng như BOT, BT. Thưa Thứ trưởng, qua hơn 20 năm thực hiện, tại sao ở thời điểm này lại cần thiết xây dựng một Luật riêng về PPP?

Chủ trương, quan điểm của Đảng, Nhà nước và Chính phủ về cơ chế thu hút nguồn lực tư nhân vào phát triển kết cấu hạ tầng, đặc biệt thông qua hình thức PPP đã được khẳng định từ nhiều năm trước.

Thực tế, tại Việt Nam, mô hình đầu tư theo phương thức PPP bắt đầu được thực hiện từ năm 1997 khi Chính phủ ban hành Nghị định 77-CP về Quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT áp dụng cho đầu tư trong nước. Qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi để từng bước tiếp cận với thông lệ quốc tế, hiện hoạt động PPP và nội dung lựa chọn nhà đầu tư PPP được quy định tại Nghị định số 63/2018/NĐ-CP và Luật Đấu thầu, Nghị định số 30/2015/NĐ-CP; riêng nội dung sử dụng tài sản công để thanh toán cho nhà đầu tư thực hiện dự án theo hợp đồng BT được thực hiện theo quy định tại Nghị định số 69/2019/NĐ-CP ngày 15/8/2019.

Việc thực hiện chương trình PPP trong những năm qua đã đạt được các kết quả đáng ghi nhận; nhưng cũng còn những tồn tại, hạn chế và thu hút vốn tư nhân vào kết cấu hạ tầng vẫn chưa được như kỳ vọng, còn rất nhiều dư địa nhưng để khai thác có hiệu quả thì khung pháp lý cần phải được cải thiện và nâng cấp. Cộng đồng nhà đầu tư, đối tác phát triển, bộ, ngành, địa phương cho rằng cần thiết ban hành Luật PPP để tháo gỡ vướng mắc hiện nay, mở ra một giai đoạn mới trong việc triển khai thu hút đầu tư PPP bảo đảm công bằng, minh bạch, ổn định, tin cậy và hiệu quả kinh tế.

Khung pháp lý hiện nay mới dừng ở Nghị định là chưa đủ để nhà đầu tư yên tâm, cũng như không thể giải quyết những vướng mắc trong triển khai do còn bị hạn chế bởi các luật hiện hành. Dự án PPP thường có thời gian thực hiện hợp đồng dài, quy mô đầu tư lớn, vì thế việc ban hành một luật riêng, ổn định, dài hạn sẽ đảm bảo lòng tin của nhà đầu tư, giúp nhà đầu tư có thể xây dựng chiến lược đầu tư, tính toán được phương án tài chính. Bên cạnh đó, các Nghị định về PPP phải tuân thủ quy định tại các Luật hiện hành mà các Luật này lại được xây dựng hướng tới chủ yếu các dự án đầu tư công hoặc đầu tư tư nhân thuần túy, chưa phản ánh đầy đủ bản chất của mối quan hệ đối tác công và tư dẫn đến quá trình triển khai dự án PPP còn nhiều khó khăn, bất cập. Trong khi đó, việc thay đổi quy định tại các Luật nêu trên hoặc các Nghị định đều có thể gây ảnh hưởng rất lớn đến việc tuân thủ hợp đồng dự án PPP.

Hợp đồng dự án PPP thường kéo dài từ 20 - 30 năm. Nhà đầu tư cũng như các bên cho vay thường yêu cầu tính bền vững của các quy định pháp luật điều chỉnh hợp đồng. Do vậy, rủi ro khi chính sách thay đổi là hiện hữu đối với nhà đầu tư, dẫn tới việc nhiều nhà đầu tư yêu cầu một mức lợi nhuận cao hơn hoặc yêu cầu Chính phủ cam kết nhiều hơn, thời gian thu hồi vốn dài hơn nhằm phòng ngừa những rủi ro mà nhà đầu tư phải chịu. Điều này gián tiếp làm tăng chi phí của bản thân dự án, chi phí xã hội để thực hiện dự án PPP cũng như chưa thu hút được nhiều nhà đầu tư quốc tế do cam kết từ khu vực công còn chưa đủ hấp dẫn.

Bên cạnh đó, việc xây dựng khung pháp lý với hiệu lực cao hơn (cấp Luật) góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực thực hiện dự án, khắc phục được các tồn tại, bất cập do khâu thực thi trong bối cảnh thiếu chế tài đối với hành vi vi phạm.

Ngoài ra, hiện nay khung pháp lý còn thiếu các cơ chế tổng thể bao gồm các hình thức hỗ trợ, ưu đãi và bảo đảm đầu tư từ phía Nhà nước cho nhà đầu tư PPP để tăng tính hấp dẫn của dự án cũng như bảo đảm việc thực hiện dự án thành công. Đồng thời, trong quá trình triển khai các dự án nhằm thu hút đầu tư nước ngoài, các tổ chức quốc tế và một số nhà đầu tư quan tâm đều đề cập việc thiếu hụt công cụ bảo đảm, bảo lãnh trong chính sách hiện nay. Các nội dung nêu trên đều không thể quy định ở cấp Nghị định của Chính phủ do vướng các Luật hiện hành.

Thực tế, khi chưa ban hành Luật PPP thì các dự án PPP vẫn được thực hiện, nhưng cơ chế chính sách không hoàn thiện nên rủi ro nhiều hơn cho nhà đầu tư và cuối cùng cũng là rủi ro cho Nhà nước, cho người sử dụng bởi dự án PPP là công trình, dịch vụ công. Càng ban hành sớm Luật chúng ta càng có cơ hội thu hút vốn tư nhân nhiều hơn, thực hiện bài bản, hiệu quả hơn, đặc biệt sẽ góp phần giải bài toán nguồn lực cho những mục tiêu đặt ra trong Chiến lược, Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn tới.

Thứ trưởng có thể cho biết những định hướng lớn tại Dự thảo Luật PPP?

Dự thảo Luật PPP được xây dựng trên cơ sở kế thừa những quy định ổn định, thực hiện hiệu quả trong các văn bản pháp lý hiện hành, đồng thời bổ sung nhiều quy định mới để đảm bảo hài hòa lợi ích giữa Nhà nước – nhà đầu tư – người sử dụng, chia sẻ rủi ro hợp lý để nhà đầu tư yên tâm bỏ vốn, tăng tính hấp dẫn cho dự án. Đặc biệt, nhiều quy định được bổ sung để tăng cường tính minh bạch, phát huy quyền giám sát của người dân đối với dự án PPP.                  

Thứ nhất, Dự thảo Luật có nhóm chính sách nâng cao hiệu quả đầu tư dự án PPP để đạt được sự kết hợp tối ưu giữa lợi ích và chi phí trong việc cung cấp các dịch vụ công tới người sử dụng, trong đó đề xuất thu hẹp lĩnh vực đầu tư và áp dụng hạn mức quy mô tối thiểu được đầu tư theo PPP để dồn nguồn lực cho các dự án quan trọng, có tác động lan tỏa, tránh dàn trải. Quy định đánh giá hiệu quả đầu tư, hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án là một trong các nội dung bắt buộc tại báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi; cũng là nội dung bắt buộc phải thực hiện khi tổ chức thẩm định các báo cáo này. Qua đó bảo đảm dự án được đầu tư là dự án mang lại giá trị tốt hơn cho xã hội, khẳng định được việc đầu tư theo PPP có lợi thế hơn so với đầu tư công thông thường.

Dự thảo Luật PPP cũng quy định về trách nhiệm quản lý đối với dự án PPP, xác định cụ thể, rõ ràng trách nhiệm của tất cả các bên trong quá trình thực hiện dự án, bao gồm cả các cơ quan hậu kiểm; đồng thời có chế tài xử lý tương ứng khi các cơ quan này chưa thực hiện đầy đủ trách nhiệm của mình.

Song hành với đó Dự thảo Luật thiết kế nhóm chính sách về công khai, minh bạch thông tin, tăng cạnh tranh trong quá trình đầu tư từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư, tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư đến giai đoạn thực hiện hợp đồng.

Về trình tự, thủ tục đầu tư sẽ có quy định mới để phù hợp với tính chất đặc thù khi có sự tham gia đầu tư của cả Nhà nước và nhà đầu tư, bảo đảm hiệu quả đầu tư dự án đồng thời đơn giản, rút gọn để hài hòa giữa thực tiễn của Việt Nam và thông lệ quốc tế. 

Đặc biệt, Dự thảo Luật bổ sung một số biện pháp để đẩy mạnh thu hút đầu tư, chia sẻ rủi ro hợp lý giữa Nhà nước và nhà đầu tư, để bảo đảm tính khả thi thông qua các công cụ hỗ trợ, bảo đảm đầu tư.

Những chính sách lớn của Luật đã được Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp, rà soát trên cơ sở thực tiễn triển khai các dự án PPP trong giai đoạn trước, đồng thời nghiên cứu đầy đủ kinh nghiệm quốc tế về các vấn đề liên quan.

Đồng thời, qua tham vấn nhà đầu tư, chuyên gia cũng như tìm hiểu kinh nghiệm của nhiều quốc gia thành công trong thực hiện PPP, Dự thảo Luật quy định: “Trường hợp có quy định khác nhau giữa Luật này và các Luật khác về trình tự, thủ tục đầu tư, thực hiện dự án; hoạt động của doanh nghiệp dự án PPP; Luật áp dụng; bảo đảm đầu tư; cơ chế quản lý vốn nhà nước áp dụng trực tiếp cho dự án PPP thì thực hiện theo quy định của Luật này”. Đây là quy định về một số nội dung đặc thù cho dự án PPP nhằm bảo đảm tính minh bạch phạm vi áp dụng quy định của pháp luật; tính ổn định, xuyên suốt của một dự án PPP. Hơn nữa, quy định này cho thấy cam kết rõ ràng từ phía Nhà nước đối với khu vực tư nhân để tạo sự yên tâm cho nhà đầu tư, tổ chức tài chính khi đầu tư các dự án PPP quy mô lớn, dài hạn và tiềm ẩn rủi ro trong tương lai. 

Kỳ vọng sau khi Luật ban hành sẽ có tác động như thế nào đến thu hút vốn tư nhân vào đầu tư kết cấu hạ tầng, thưa Thứ trưởng?

Khu vực tư nhân là thành phần kinh tế quan trọng đóng góp nhiều nguồn lực cho quốc gia, Nhà nước phải có chính sách đổi mới để phát huy, khơi dậy được nguồn lực này. Nếu làm tốt Luật PPP sẽ tạo ra chính sách mới huy động vốn ngoài xã hội đầu tư sâu hơn vào kết cấu hạ tầng, dịch vụ công của đất nước, góp phần thực hiện chủ trương của Đảng về phát triển khu vực kinh tế tư nhân trở thành động lực quan trọng của nền kinh tế.

Việc ban hành Luật PPP cũng sẽ giúp mở ra nhiều cơ hội mới trong thu hút nguồn vốn nước ngoài. Nhiều chuyên gia quốc tế cho biết, xét tổng thể bức tranh đầu tư toàn cầu, khu vực tư nhân đang có sự quan tâm đáng kể đối với thiết kế cơ sở hạ tầng, phát triển, xây dựng, vận hành và bảo trì, sở hữu các tài sản mang lại dòng tiền dự báo được, ổn định và độc quyền. Nhà đầu tư sẽ lựa chọn đầu tư thận trọng vào nơi có môi trường pháp lý vững chắc và có thể ký kết hợp đồng dài hạn với các đối tác đáng tin cậy. Đồng thời nhiều chuyên gia nhận định Việt Nam có vị thế thuận lợi để thu hút các nhà đầu tư quốc tế.

Thực tế thời gian qua rất nhiều đoàn doanh nghiệp nước ngoài khi làm việc với Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã thể hiện sự quan tâm rất lớn đến các dự án PPP tại Việt Nam, nhưng tất cả mới dừng lại ở sự quan tâm, mà chưa có dự án thành hiện thực, ngoại trừ lĩnh vực năng lượng. Quan ngại lớn nhất là chưa có Luật, khung pháp lý chưa cao.

Một khung pháp lý cao nhất, thống nhất và ổn định với cơ chế chia sẻ rủi ro hài hòa, hợp lý giữa Nhà nước - nhà đầu tư như hai bên đối tác sẽ tháo cởi rất nhiều vấn đề về tâm lý, niềm tin. Khi có niềm tin, trước những cơ hội mở ra, sẽ là những quyết định đầu tư.

Với những quy định tại Dự Luật, kỳ vọng khi được thông qua, áp dụng đúng sẽ bảo đảm dự án khi đưa vào triển khai tuân thủ nguyên tắc kinh tế thị trường, đồng thời hài hoà lợi ích giữa người dân, nhà đầu tư và Nhà nước. Nguồn lực từ khu vực tư nhân sẽ được thu hút và sử dụng hiệu quả để bù đắp những thiếu hụt của ngân sách nhà nước trong đầu tư cơ sở hạ tầng, dịch vụ công; tạo động lực mới thúc đẩy kinh tế, xã hội của đất nước phát triển bền vững trong những giai đoạn tiếp theo. Khi hạ tầng được khơi thông, nền kinh tế sẽ có điều kiện cất cánh, tăng tốc.

Và mục đích, sản phẩm cuối cùng của đầu tư PPP chính là công trình, dự án, dịch vụ công mà người thụ hưởng là người dân. Kết cấu hạ tầng, dịch vụ công được cải thiện, chất lượng cuộc sống của người dân sẽ tốt hơn, thuận lợi và an toàn hơn.

Xin trân trọng cảm ơn Thứ trưởng!

Nguyệt Minh thực hiện