Xác định cơ chế tài chính phù hợp để tăng tính hấp dẫn cho dự án PPP

Phương án tài chính của các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) là một trong những nhân tố quan trọng nhất quyết định đến việc thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia vào các dự án PPP trong lĩnh vực phát triển hạ tầng. Việc lựa chọn các công cụ tài chính phải tính đến khả năng đáp ứng của ngân sách, năng lực của các cơ quan quản lý nhà nước cũng như năng lực của nhà đầu tư.
Xác định cơ chế tài chính phù hợp  để tăng tính hấp dẫn cho dự án PPP

Phương án tài chính của các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) là một trong những nhân tố quan trọng nhất quyết định đến việc thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia vào các dự án PPP trong lĩnh vực phát triển hạ tầng. Việc lựa chọn các công cụ tài chính phải tính đến khả năng đáp ứng của ngân sách, năng lực của các cơ quan quản lý nhà nước cũng như năng lực của nhà đầu tư. 

 

Trên đây là nhận định của TS. Đinh Trọng Thắng, Trưởng ban Ban Chính sách đầu tư thuộc Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương.

 

TS. Đinh Trọng Thắng chỉ ra một số thách thức về tài chính đối với dự án PPP. Nhìn lại những dự án đã thực hiện theo hình thức PPP (hợp đồng BOT), chuyên gia này cho rằng, có nguy cơ đầu tư chuyển rủi ro và gánh nặng tài chính cho ngân sách nhà nước và hệ thống ngân hàng. Trên thực tế, nhiều dự án BOT ở Việt Nam đã bị sai lệch về bản chất, vẫn có sự tham gia quá trực tiếp của các cơ quan nhà nước. Hầu hết các nhà đầu tư là các doanh nghiệp nhà nước, và có rất ít sự tham gia của nhà đầu tư nước ngoài. Tỷ lệ vốn chủ sở hữu nhà đầu tư góp vào dự án rất thấp, chủ yếu là vốn vay và được Chính phủ bảo lãnh. Điều này làm cho trách nhiệm tài trợ cuối cùng dịch chuyển về phía Nhà nước thay vì là khu vực tư. Ngoài ra, phần lớn các khoản đầu tư BOT vào kết cấu hạ tầng đang được tài trợ bởi hệ thống ngân hàng, với những rủi ro vô cùng lớn. Việc gia tăng tài trợ sẽ làm tăng giá tài sản và tạo ra các bong bóng đầu tư và rủi ro bất ổn vĩ mô.

IMG

Việc hỗ trợ trực tiếp cho dự án PPP dựa trên phần vốn tham gia của Nhà nước trong giai đoạn xây dựng giúp các dự án trở nên khả thi về tài chính, hấp dẫn nhà đầu tư là một đòi hỏi hầu hết các nước đang phát triển đang áp dụng

Ảnh: Tất Tiên

Thách thức lớn nữa là khả năng hỗ trợ của Nhà nước vào dự án PPP còn hạn chế. Xét trong hiện tại và trung hạn, ngân sách nhà nước đang và sẽ có nhiều khó khăn. Việc lập kế hoạch vốn đối với phần tham gia của Nhà nước cho các dự án PPP không hề dễ. Hiện Chính phủ đang lập Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016 - 2020. Do đặc thù của dự án PPP đòi hỏi các cam kết của Chính phủ thường kéo dài trong nhiều năm, đặc biệt đối với các dự án áp dụng dạng thức hợp đồng BTL thì cam kết của Chính phủ kéo dài bằng cả thời gian hợp đồng. Điều này có nghĩa là cam kết của Chính phủ trong các dự án PPP có thể vượt ra khỏi khung trung hạn...  

 

Nhằm đẩy mạnh thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, TS. Đinh Trọng Thắng đề xuất một số cơ chế tài chính liên quan đến việc hỗ trợ chi phí chuẩn bị đầu tư, hỗ trợ trực tiếp qua phần vốn tham gia của Nhà nước vào dự án và việc bố trí vốn kế hoạch của Nhà nước cho dự án PPP,...

TS. Đinh Trọng Thắng, Trưởng ban Ban Chính sách đầu tư thuộc Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương:

Để đảm bảo chủ động bố trí nguồn vốn hỗ trợ của Nhà nước cho các dự án PPP theo đúng tiến độ đã cam kết, Chính phủ có thể thiết lập một dòng ngân sách hoặc quỹ tài chính độc lập cho các dự án PPP. Mức vốn kế hoạch phải phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách chung, có thể xác định một tỷ lệ ngân sách nhất định, hoặc một mức trần hỗ trợ cho dự án PPP hoặc một số lượng nhất định dự án PPP. Mức vốn luôn phải đảm bảo không quá lớn so với khả năng của ngân sách trong dài hạn. Một khi mức vốn kế hoạch đã được bố trí cho các dự án PPP, Chính phủ phải đảm bảo rằng sẽ không sử dụng cho bất kỳ một nhu cầu nào khác. Việc xác định quy mô hay tỷ lệ % trong tổng chi ngân sách cần phải được nghiên cứu kỹ lưỡng dựa trên khả năng ngân sách và nhu cầu đầu tư các dự án theo hình thức PPP tại Việt Nam. Việc phân bổ kế hoạch vốn cho các dự án PPP phải được ưu tiên trong kế hoạch vốn hàng năm và trung hạn cho các bộ, ngành, địa phương và phải được tách riêng thành một dòng ngân sách trong cân đối ngân sách hàng năm và trung hạn.

Theo vị chuyên gia này, một trong những vấn đề khó khăn nhất hiện nay trong việc mở rộng thực hiện PPP là chưa có nguồn lực tài chính đầy đủ và cần thiết để chuẩn bị những dự án có tính khả thi theo chương trình PPP. Do đó, việc xây dựng Quỹ Phát triển dự án (PDF) sẽ hỗ trợ tháo gỡ khó khăn về kinh phí chuẩn bị dự án PPP, đồng thời tăng tính khả thi của các dự án tiến hành theo hình thức đầu tư này. Tuy nhiên, vì Quỹ PDF sẽ được cấp phát cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tạo điều kiện về nguồn vốn để chuẩn bị cho các dự án PPP có chất lượng, nên nếu phía cơ quan nhà nước có thẩm quyền sử dụng không hiệu quả, dẫn đến nhiều dự án không thành công sẽ tạo ra gánh nặng cho Chính phủ, do nguồn vốn hình thành Quỹ là vốn vay, không phải là vốn viện trợ không hoàn lại. 

 

Để đảm bảo sử dụng hiệu quả Quỹ PDF, TS. Đinh Trọng Thắng lưu ý, với quy mô Quỹ khoảng 30 triệu USD thì chỉ nên sử dụng cho các dự án có tính chất phức tạp về kỹ thuật, quy mô lớn (trên 50 triệu USD); đối với các dự án khác vẫn nên thực hiện công tác chuẩn bị đầu tư từ nguồn vốn đầu tư phát triển của bộ, ngành, địa phương. Quy định sử dụng nguồn vốn phải chặt chẽ, công khai, minh bạch; trách nhiệm của các cơ quan liên quan phải được quy định rõ ràng, cụ thể để đảm bảo các bộ, ngành, địa phương sử dụng hiệu quả nguồn vốn này, tránh trường hợp sử dụng nguồn vốn xây dựng báo cáo nghiên cứu khả thi không đảm bảo chất lượng. Chính phủ cần chủ động tìm kiếm các nguồn tài chính để bù đắp cũng như mở rộng và duy trì Quỹ; đồng thời xây dựng cơ chế quản lý dòng tiền của Quỹ một cách hiệu quả. Nguồn vốn ODA với lãi suất ưu đãi sẽ là một lựa chọn tốt khi mở rộng nguồn vốn cho Quỹ. 

 

Thứ hai, việc hỗ trợ trực tiếp cho dự án PPP dựa trên phần tham gia của Nhà nước trong giai đoạn xây dựng giúp các dự án trở nên khả thi về tài chính, đủ hấp dẫn cho nhà đầu tư là một đòi hỏi hầu hết các nước đang phát triển đang áp dụng. Theo quy định hiện nay, Việt Nam không quy định mức trần cụ thể. Tuy nhiên, để đảm bảo khả năng cân đối của ngân sách nhà nước, đồng thời tránh tình trạng hỗ trợ tràn lan, đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn của Nhà nước, TS. Đinh Trọng Thắng đề xuất, chỉ xem xét dùng ngân sách nhà nước hỗ trợ trực tiếp cho các dự án PPP trong trường hợp mà mức giá hoặc phí dịch vụ bị quản lý theo quy định của Chính phủ ở mức thấp khiến cho dự án không khả thi về mặt tài chính. Việc xem xét mức hỗ trợ cụ thể sẽ được tính toán theo từng trường hợp và thông qua đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Đối với dự án quy mô vốn nhỏ, vừa thì mức trần có thể áp dụng 20% - 30%; trường hợp dự án quy mô lớn, mức hỗ trợ có thể cao, song không nên vượt quá 49%. Ngoài ra, Chính phủ nên nghiên cứu một phương pháp xây dựng phương án tài chính để làm căn cứ cho các bộ, ngành, địa phương áp dụng thống nhất, tạo tính minh bạch khi hỗ trợ cho các dự án. 

 

Việc giải ngân vốn của Nhà nước hỗ trợ cho dự án PPP là một trong những cơ chế tài chính cần phải lưu ý đàm phán với các nhà đầu tư. Thời gian giải ngân phần vốn ngân sách nhà nước có thể áp dụng theo 3 lựa chọn song song với thời điểm giải ngân phần vốn chủ sở hữu; giải ngân sau khi nhà đầu tư giải ngân xong phần vốn chủ sở hữu; giải ngân sau khi đã giải ngân hết phần vốn chủ sở hữu và vốn vay. Tuỳ vào khả năng cân đối của ngân sách, tính chất của dự án mà phía cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư đàm phán để xác định thời điểm giải ngân phần vốn của Nhà nước hỗ trợ cho dự án. Những thoả thuận này phải được xác định cụ thể trong các điều khoản hợp đồng PPP.

 

Ngoài ra, để đảm bảo đúng bản chất PPP thì việc bảo lãnh của Chính phủ đối với khoản vay của nhà đầu tư nên hạn chế và tiến tới chấm dứt. Thay vào đó, cơ quan nhà nước có thẩm quyền nên lựa chọn được các nhà đầu tư có năng lực, đủ khả  năng huy động được các nguồn vốn phù hợp, trong đó, các nhà đầu tư nước ngoài có năng lực là một trong những ưu tiên cần quan tâm.   

 Việt Thắng 

ngocthanh